▲2026年3月3日，参加十四届全国人大四次会议的代表抵京报到。图为全国人大代表、少林寺新任住持印乐参加河南省代表团全体会议。（南方周末记者 韩谦 / 图）
每年全国人大会议期间，代表提出的建议动辄数千件。2025年共收到9160件，最终被重点督办的只是少数。一般而言，重点督办分为若干“大项”，每个大项涵盖多件人大代表建议。 从六届全国人大到十届全国人大，提交的代表建议从两千多件增至六千多件，“办理任务十分繁重”。
文｜南方周末记者 杜茂林
责任编辑｜钱昊平
2025年9月的一天，孟红娟收到一份来自北京的邀请函，抬头是民政部养老服务司。
她很快意识到，自己当年在全国人大会议期间递交的建议，已被列入全国人大“重点督办”建议。孟红娟是浙江振德医疗用品股份有限公司的一名车间主任，那份建议事关养老事业与养老产业衔接。孟红娟对南方周末记者说，信是后续沟通协商的信号，“是我当选第十四届全国人大代表以来的第一次”。
每年全国人大会议期间，代表提出的建议动辄数千件。2025年共收到9160件，最终被“点名”要求重点督办的只是少数。所谓重点督办，是指全国人大常委会从代表建议中审议确定出部分事项，交由承办单位办理，并由全国人大专门委员会负责督办。
代表建议被视为公众参与管理国家事务的重要渠道。但长期以来，不少代表批评承办单位对建议“重答复、轻落实”。
重点督办建议制度从而被寄予厚望，让建议不只停留在答复的纸面上。2005年，重点督办建议制度在全国人大推行。此后，省、市、县三级人大也陆续铺开。
走过二十年，这项工作成为加强和改进代表建议工作的举措，究竟如何“督”“办”？ 一份建议被划上“重点”之后，会发生什么？
首次“全覆盖”
这不是孟红娟第一次把目光投向老年人。
2024年，当选本届全国人大代表的第二年，孟红娟提交的建议便指向老年人意外保险制度。调研时，她听到不少声音：老人仍在干农活打零工，怕的不是辛苦，而是一旦发生意外，医疗和护理费用无人兜底。
这些具体而细微的担忧，让孟红娟意识到，推动养老事业发展，需要一整套保障机制的完善。
到了2025年，孟红娟的目光进一步延伸。她熟悉医疗用品的生产流程，对老年人护理、康复等环节并不陌生。
职业敏感性，让孟红娟在实地调研中捕捉到养老服务体系存在的问题。她在一些养老机构和基层走访中看到另一种“运转”：床位在增加，护理康复人员却紧缺；设施在更新，专业化管理却跟不上。
专业人才匮乏、专业化建设滞后，成为她反复记录的问题。2025年全国人大会议召开前，孟红娟围绕这些问题把意见整理成5件建议，从加强医养结合人才建设，到养老金融产品创新，再到扶持民营养老机构、放宽养老金管理机构投资限制……核心指向同一个目标，让养老事业与养老产业更顺畅地衔接。
会议闭幕后，当孟红娟得知这份建议被列为重点督办建议时，她才意识到，自己连续两年的关注，受到了不一样的重视。
据南方周末记者了解，孟红娟提交的有关“养老”的建议被归入“推动养老事业和养老产业融合发展”这一重点督办大项。一般而言，重点督办分为若干“大项”，每个大项涵盖多件人大代表建议。
重点督办建议一经确定后，会交由政府职能部门、“两高”等承办单位牵头办理，全国人大相关专门委员会负责督办。
以2024年为例。这一年，重点督办建议选题首次经全国人大常委会委员长会议审议确定。“此前，选题在征求各方面意见的基础上，经秘书长办公会议讨论通过。”一位熟悉人大运作的知情人士告诉南方周末记者。
据新华网消息，2024年，委员长会议通过的重点督办建议共20项，共涉及代表建议225件，由全国人大财经委等7个专门委员会负责督办，交由国家发展改革委等19家单位牵头办理。
南方周末记者梳理发现，20项重点督办建议主要涵盖六大类：发展新质生产力、强化现代化建设人才、增进民生福祉、推动绿色发展、统筹发展安全以及推进法治中国建设等。“主要是将一些围绕党和国家中心工作，代表反映比较集中、综合性强、关注度高的建议作为重点督办建议。”上述知情人士解释。
到了2025年，重点督办建议数量增至23项，交由20家承办单位牵头办理。据中国人大网报道，首次实现35个代表团和10个专门委员会“全覆盖”。
2026年3月3日，十四届全国人大四次会议河南省代表团召开全体会议。图为代表们在会后交流。（南方周末记者 韩谦 / 图）
“面对面”“肩并肩”
重点督办一批建议，并不意味着不办理其他建议。
2025年全国人大会议期间，共收到建议九千余条。当年3月26日，会议闭幕不久，全国人大常委会召开代表建议交办会，将这些建议交由211家承办单位研究办理。 “不过，重点督办建议的办理周期通常更长，相关部门还会召开推进会和座谈会等。”上述知情人士介绍。
孟红娟的经历印证了这一点。
在收到邀请函的约3个月前，即2025年6月27日，民政部已就孟红娟的建议形成书面答复。
根据代表法规定，代表建议一般要在3个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议，则需6个月内答复。
孟红娟收到的这份答复并非单独完成，而是民政部会同教育部、人力资源社会保障部、国家卫生健康委等部门共同研究后的结果。
书面往来之后，线下沟通随即展开。2025年9月18日，孟红娟从浙江赴京。次日上午，民政部组织包括她在内的4位全国人大代表前往北京市西城区、丰台区部分养老服务机构实地考察调研。
下午座谈会会场里，桌上放着民政部养老服务司印发的《材料汇编》。参会人员也不是来自某一个部门。孟红娟发现，除了民政部一副部长出席，自然资源部、人力资源社会保障部、国家卫生健康委有关司局也派人到场。负责督办的全国人大社会建设委员会亦派员出席。
代表们依次发言。孟红娟刚提完老年人社保问题，在座的人力资源社会保障部的干部立即接过话头，当场答复。她回忆，那一刻才真正体会到“重点”二字的含义：问题现场抛出，也在现场被记录、回应。
“面对面”交流之外，还有“肩并肩”调研。
2024年，全国人大代表、中国铁路西安局集团有限公司机械师董宏涛提出“发挥铁路运输优势降低全社会物流成本”的建议，被列为重点督办建议。
董宏涛向南方周末记者回忆，那年全国人大会议闭幕后刚过一个月，交通运输部以书面和电话形式通知，他的建议进入重点督办。此前，他也没听过这个概念。
2024年5月、6月，交通运输部又围绕“推进交通物流降本增效和转型升级”赴陕西省榆林市调研。
“调研目的地是部委自己定的。”董宏涛说。他没有询问为何选择榆林，但他猜测，这与榆林现代物流产业持续提速、日益成为陕甘宁蒙晋交界的物流枢纽城市有关。
调研持续两天。董宏涛跟随调研组参观物流园、运输煤炭等能源的铁路专用线，边走边谈。“当时只有我一位全国人大代表。”他说，据了解，调研组还去了其他地方，会安排就近的全国人大代表当面沟通。
在他看来，比起只在文件上往返，这种“在现场把问题摊开”的方式更有效，部门能听到一线的卡点。
南方周末记者了解到，2024年，全国人大相关专门委员会除了参与承办单位组织的座谈会，还专门组织调研组分赴各地了解重点督办建议办理情况，通常与其他部门同行。
而在重点督办建议制度涉及的各部门单位中，全国人大常委会代表工作委员会发挥重要作用。这个2023年设立的委员会，职责之一便是推动代表建议办理。
“具体来说，重点督办建议确定后，他们会跟踪、了解办理进度，协调相关环节，确保督办机制顺畅运转。”某直辖市下辖区人大常委会代表工作委员会干部王睿告诉南方周末记者。
在王睿看来，重点督办建议制度已走向成熟：由委员长会议（编者注：地方人大为主任会议）审议确定，承办单位牵头办理，专门委员会跟踪督促，常委会代表工委统筹协调。
先“试水”
不断明确的分工，勾勒出这项制度自2005年设立以来的演进轨迹。
制度设立的前一年，全国人大常委会有过一次“试水”。十届全国人大二次会议闭幕后，全国人大常委会尝试确定了8个方面的重点督办建议，涉及高校学生助学贷款、食品安全管理、征地补偿等热点问题，要求有关承办单位重点办理。
当时定下的遴选原则是，内容属于党和国家的中心工作、改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关心的热点难点。
“试水”是由全国人大常委会办公厅和国务院办公厅共同督办。推动试点的现实背景是代表建议数量快速增长。前述知情人士介绍，从六届全国人大到十届全国人大，提交的代表建议从两千多件增至六千多件，“办理任务十分繁重”。
数量上去了，办理质量却一度被代表诟病。重视不够，效果不理想。十届全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁有个形象的说法，代表建议的办理“年年是老样子、届届是老面孔”。
《中国青年报》曾报道，那时办理部门对代表建议的答复流行“三句话”模式——“感谢你提出了很好的建议、你的建议我们正在认真研究、希望你继续对我们的工作提出建议”。
在此背景下，重点督办被寄予“以点带面”的期待：邀请代表直接参与办理，深入基层实地考察，认真反馈办理结果，推动办理从“答复”转向“落实”。
一些议题的督办效果明显。《中国人大》杂志曾披露，2004年“关于征地过程中失地农民补偿的建议”， 涉及27件代表建议、签名代表119人次，被列为重点督办。
原国土资源部在办理中，建立了清欠征地补偿费进度月报制度。截至2004年底，全国共清理出自1999年以来拖欠征地补偿费175.46亿元，均已偿付。
经过“试水”，重点督办建议工作机制于2005年全国人大会议期间正式实行，首批确定10项。
其中有项来自宁夏、新疆、甘肃等西部干旱地区的全国人大代表提出的“关于发展西部干旱地区节水农业的建议”。对此建议，督办分工更为清晰。水利部承办，国家发展改革委和原农业部协办，全国人大民族委员会督办。此前由全国人大常委会办公厅和国办共同督办的做法就此结束。
2005年，代表建议的处理和落实工作还迎来了诸多变化。
这年4月，一场特殊的交办会在北京召开。全国人大常委会办公厅首次以专门会议形式，向在京133家承办单位统一交办代表建议。这种高规格、集中交办的方式后来成为常态。
接着是6月，上述做法被写进《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》（下称“办法”）中。办法明确对需要重点处理的建议，由全国人大有关专门委员会负责跟踪督办，会同有关承办单位切实抓出成效。
到了年底召开的全国人大常委会会议上，时任全国人大常委会副秘书长何晔晖报告十届全国人大三次会议代表建议、批评和意见的处理情况。这在全国人大常委会历史上尚属首次。
制度的框架由此搭建，但内容完善并未止步。
2018年12月，修改办法时专门增设“代表建议、批评和意见的重点督办”一章，进一步明确重点督办建议的确定原则、程序、督办要求、滚动办理和跟踪督办机制等内容，框架更加清晰。
据南方周末记者统计，自2005年以来，全国人大常委会共确定重点督办建议336项，涉及具体代表建议3600余件。其中，60余项涉及民生福祉：优化“一老一小”服务供给18项、推进健康中国建设15项、促进高质量充分就业11项。
2026年3月4日下午，十四届全国人大四次会议上海团的一场会议结束后，华东师范大学党委书记梅兵（右三）和复旦大学校长金力（右二）一起走出会场。（南方周末记者 韩谦 / 图）
“一把手”重视尤为重要
随着数量累积，重点督办机制，已从工作层面的探索，到规范性文件明确，再在法律层面获得进一步确认。
2025年3月，十四届全国人大三次会议审议通过关于修改代表法的决定，对委员长会议或主任会议确定重点督促办理的代表建议等作出明确规定。
代表法修改前，山东大学人大制度研究中心副主任黄兰松多次参加相关座谈会。在她印象中，人大的领导干部、人大代表抑或是学者，都普遍支持将代表建议督办制度上升为法律条文。
“因为这项制度已运转二十余年，做法不断改进、完善，趋于成熟。”黄兰松向南方周末记者分析，另一方面，实践效果也不错，获得了代表的广泛认可。
地方层面也有探索，各有侧重。南方周末记者了解到，有的省市将“督办”细分为主任会议成员重点督办、专门委员会专项督办；有些省市，政府“一把手”直接参与重点督办，形成更强的协同推动。
王睿对此感受更为具体。他所在的区，每年经区人大常委会主任会议审议通过的重点督办建议，约占代表建议的15%—20%。
“区人代会闭幕后，代表建议已经交办。”王睿说，区长随后还会专门召开代表建议、委员提案交办会，向政府职能部门部署任务，区人大也会派员出席。
王睿进一步解释，多数重点督办建议通常牵涉多个部委，职责交叉之处往往也是问题症结所在。会议上可以形成共识，但落到具体政策衔接、预算安排时，需要更细致的协调。如何让“会场共识”转化为“制度落点”，“一把手”重视尤为重要。
在领导重视下，王睿所在的代表工委每年向区人大常委会汇报两次建议的督办情况。“主要是为了克服实践中重答复、轻落实的弊病。”他说。
一位不愿具名的全国人大代表向南方周末记者表示，尽管重点督办强调调研、座谈和面对面沟通，但最终能否转化为政策调整、制度落实，还需要更长周期观察。
提出建议是人大代表的法定权利和依法履职的重要方式。在黄兰松看来，建议办理的关键不只在于答复是否及时，更在于是否形成持续落实改进的动力。她建议将代表建议的落实情况和执法检查等形式相结合，通过制度化的跟踪督办，确保“督”与“办”形成闭环。
（应受访者要求，王睿为化名）
